Marc Dourojeanni Marc Jean Dourojeanni (París, 1941) es ingeniero agrónomo e ingeniero forestal de la Universidad Nacional Agraria La Molina (Lima, Perú) y Doctor en Ciencias. Ha dedicado buena parte de su vida a estudiar la ecología peruana y a trabajar para protegerla. Actualmente es director de ProNaturaleza, organismo no gubernamental peruano. Por su importancia para la región Puno y su población, se hace entrega del resumen del último de sus trabajos publicados: Estudio de Caso sobre la Carretera Interoceánica en la Amazonía Sur del Perú.-- Lima, Perú: 2006. 103p. Cuadros. Refs. Pp. 9-12

 

Estudio de caso sobre la carretera Interoceánica en la amazonía sur del Perú (*)

Resumen

La URSA (Iniciativa de Integración de la Infraestructura de Sudamérica), lanzada en el año 2000 por los gobiernos de los 12 países de la región con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), de la Corporación Andina de Fomento (CAF) y del Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (Fonplata), incluye la promoción de 10 ejes de integración que reúne 335 proyectos por un valor de 37.5 billones de dólares. Estos proyectos son principalmente de transporte, pero incluyen obras de generación y transporte de energía y de comunicaciones. Una de las obras de esta iniciativa que está siendo ejecutada es la carretera Interoceánica entre Brasil y Perú, que se justifica, por una parte, en la creación de un acceso de los productos brasileños hacia los puertos peruanos del Pacífico y, por otra, en la promoción del desarrollo de la deprimida y populosa región sur del Perú.
        La obra en territorio peruano consiste en asfaltar o mejorar 2,586 Km. de carreteras entre la pequeña ciudad de Iñapari (Madre de Dios), en la frontera con el Brasil, y los puertos de la costa sur peruana. Será realizada a un costo de US$ 892 millones. La parte amazónica de la obra, materia de este estudio, atraviesa las regiones amazónicas de Madre de Dios, Cuzco y Puno, entre 200 m.s.n.m. y más de 4,000 m.s.n.m. Esta parte será ejecutada y luego administrada por dos empresas concesionarias bajo la modalidad conocida como BOT (Build, Operate and Transfer o Construye, Opera y Transfiere). La obra fue estudiada, licitada, concedida, parcialmente financiada e iniciada entre 2003 y marzo de 2006. El financiamiento parcial, un préstamo de enlace, fue otorgado por la CAF con la garantía de la República del Perú. La obra en el Perú se interconecta con el sistema vial brasileño, permitiendo el tránsito por carretera asfaltada entre los puertos oceánicos del Atlántico y los del Pacífico.
        La región amazónica por la que pasará la carretera es la más natural que queda en la amazonía peruana y ostenta una de las mayores concentraciones de biodiversidad del planeta, que incluye una elevada proporción de endemismos, debido a su buen estado de conservación general y a la diversidad de ecosistemas ocasionados por la gradiente altitudinal. También sirve de refugio a un número considerable de grupos indígenas que viven en aislamiento voluntario. Por ello, el mejoramiento de esta carretera reviste una importancia única en términos de riesgos para los esfuerzos mundiales de conservación de la biodiversidad y de respeto por los derechos de las últimas poblaciones humanas que viven sin o con muy poco contacto con la sociedad moderna. También preocupa el agravamiento de problemas ambientales y sociales característicos en la construcción y operación de carreteras en regiones planas y de altitud con condiciones de bosque tropical húmedo.
        Por un lado, el presente estudio confirma que en la región existe un pasivo ambiental y social significativo, que deviene de los impactos producidos gradual y acumulativamente a partir de la construcción en las décadas de 1940 y 1950 de caminos de penetración a la amazonía desde Cuzco y Puno y, en especial, a partir de la primera trocha carrozable entre Puerto Maldonado y la frontera brasileña, que data de los años 1980s. Por otro lado, el estudio ratifica opiniones de diversos autores que alertaron sobre el riesgo de que impactos ambientales y sociales amplíen y aceleren su gravedad después del asfaltado y mejoría de la carretera. Los impactos ambientales más probables, vistos en un horizonte de más de 10 años, incluyen: rápido incremento de la deforestación, degradación de bosques naturales, invasión de áreas protegidas, mayor incidencia de incendios forestales, expansión del cultivo de la coca, explotación anárquica de oro, degradación del ambiente urbano, pérdida de biodiversidad, incremento de la caza y la pesca, y reducción de la amplitud y calidad de los servicios ambientales, en especial en torno al recurso hídrico, que causará mayores problemas pues abarca inundaciones, aluviones y el delicado tema de la calidad del agua para consumo humano. Los impactos sociales más acentuados se manifestarán con relación a los indígenas en aislamiento voluntario, el incremento de la migración andina hacia la región amazónica, la invasión de tierras indígenas en general, los conflictos por la tierra y por su regularización, el incremento de la pobreza urbana y la falta de servicios públicos en barrios marginales, el aumento de las actividades ilegales y la disminución de la seguridad pública y, claro, la dilución y pérdida de valores culturales tradicionales, entre otros.
        La opinión pública local, regional y nacional, tradicionalmente a favor de la construcción y mejora de las carreteras, además de estar influenciada por la cargada propaganda gubernamental, considera casi con unanimidad que la obra traerá grandes beneficios económicos, y no evalúa los impactos ambientales y sociales que, por otro lado, los actores oficiales han minimizado con frecuencia. El gobierno siempre ha informado a la opinión pública que los impactos negativos serán mínimos, ya que la carretera no es nueva y porque se están tomando todas las precauciones ambientales y sociales necesarias. Apenas un pequeño segmento de la sociedad civil -sobre todo organizaciones "no gubernamentales e intelectuales- ha levantado objeciones que señalan la ausencia de un programa que limite los perjuicios más probables y que permita aprovechar las oportunidades económicas que la mejoría de la carretera brindará. Las principales restricciones por parte de las organizaciones sociales de base han provenido de entidades indígenas o campesinas. Lo paradójico se da al consultar a la población que será afectada. A pesar del entusiasmo general, surgen innumerables dudas sobre lo que les espera. Estas dudas son de nivel personal, familiar, municipal y regional. Temas como la economía familiar, los conflictos por la propiedad en la faja de dominio, la seguridad de la familia y de los animales, el costo del peaje, la invasión de tierras, el empleo en la construcción, el costo de la titulación, los riesgos de accidentes, la elevación del precio de la tierra, las modificaciones en el tránsito urbano, entre muchos otros, se suman a diversos problemas que ya han sido comentados como impactos ambientales y sociales. Es evidente que gran parte de los actores locales están muy satisfechos, en especial los extractores e industriales forestales -quienes pretenden dedicarse a la agricultura y pecuaria en forma más intensiva-, los mineros y los miembros de los sectores hotelero y de restaurante, así como una parte de los que se dedican al turismo. Sin embargo, la precariedad de la información sobre la obra y la falta de consultas públicas efectivas suscitó reclamos de todas las partes.
        El análisis de la actuación del gobierno peruano y de la CAF en relación a la obra revela que ambos prestaron poca atención a principios y normas que formalmente rigen la aprobación de este tipo de proyectos. La omisión principal es que la obra fue aprobada, financiada e iniciada sin disponer de una evaluación de impacto ambiental y social. Existe, en cambio, un amplio capítulo ambiental dentro del estudio de factibilidad y también estudios de impacto ambiental parciales referidos a los trechos por los que la obra fue comenzada. Pero se trata de estudios basados en información de segunda mano o referidos esencialmente a los impactos directos de la obra, y además no tienen un buen análisis ni el indispensable complemento de información pública y consulta. La pretensión de que los estudios de impacto ambiental parciales o por trechos equivalgan en conjunto a una evaluación ambiental completa, no es técnicamente aceptable y, de cualquier modo, sería aprobada muy tarde para poder aplicar la gama de medidas que ese ejercicio presupone. Gran parte del problema descrito se debe a la debilidad de la legislación peruana sobre licenciamiento ambiental, que deja la decisión en el sector que promueve la obra evaluada, y a la menguada institucionalidad pública ambiental. Existen otras objeciones al procedimiento seguido por el gobierno y por la CAF para la aprobación de la Interoceánica. La CAF, en especial, no cumplió varios de sus otros lineamentos de política ambiental y social.
        La CAF tuvo conciencia del problema creado debido a la inusual rapidez que el gobierno imprimió al proyecto, que provocó se aprobara sin una evaluación de impacto ambiental y social, lo que motivó acciones paliativas como el mejoramiento de la capacidad de evaluación ambiental en el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, el financiamiento de consultas con la sociedad civil y, en especial, la presión al gobierno para que aceptara un programa de gestión ambiental y social en la región afectada por la obra (programa INRENA/CAF). Este programa (US$ 10 millones como préstamo de la CAF y US$ 7 millones de contrapartida local) está bien orientado y aborda muchos de los problemas que la carretera agravará. Pero el monto destinado al mismo y su plazo de ejecución son claramente insuficientes para resolver el problema. Además, este programa aún no ha sido aprobado por el Perú ni por la CAF.
        El gobierno argumenta que la situación de la ocupación de la tierra en Madre de Dios está consolidada por la existencia de áreas protegidas amplias, tierras indígenas tituladas y el sistema de concesiones forestales (de varios tipos) ya otorgado. También se encuentra preparando una zonificación ecológico-económica, un plan de desarrollo en el ámbito de la Interoceánica y otro en las zonas fronterizas. La realidad demuestra que la supuesta estabilización en la ocupación de tierras es muy frágil, primero porque no existe capacidad para evitar invasiones y en especial porque las concesiones, del mismo modo que el programa de titulación de tierras y catastro rural, en lugar de evitar conflictos los han multiplicado, debido a la baja calidad del trabajo. En segundo lugar, la probabilidad de que los planes en ejecución sean implementados es sumamente remota, dado su costo elevado y la incapacidad del gobierno de la región en sus tres niveles.
        En conclusión, la principal objeción a la obra no se refiere directamente a ella, sino a la falta de mecanismos públicos que permitan evitar los peores impactos ambientales y sociales previstos, e impulsar el desarrollo sostenible aprovechando las nuevas oportunidades que ella brinda. Por eso, la primera y más importante recomendación es la elaboración, financiamiento y ejecución de un programa de desarrollo regional que cubra a profundidad los temas que serán superficialmente abordados por el programa INRENA/CAF y que incluya lo que éste no contiene. Se estima que el costo de este programa es del orden de US$ 100 a 150 millones. Pero, para que un proyecto como éste tenga éxito en las condiciones de la región afectada, es indispensable que el gobierno peruano defina una autoridad clara sobre el mismo y sobre los sectores que deberían ejecutarlo. La principal dificultad de la sociedad civil en la actualidad con relación a la Interoceánica es la falta de un interlocutor en el gobierno. Otra condición de éxito necesaria es el establecimiento de mecanismos de información y de participación efectiva -situación que prevé la legislación peruana-, y de cuales sean necesarios para ejecutar el programa.
        El estudio presenta muchas otras recomendaciones, algunas de tipo coyuntural o urgente, como son el establecimiento de un mecanismo de monitoreo, seguimiento y evaluación independiente para la carretera, crear mecanismos de solución de conflictos por trechos, asegurar que los estudios de impacto ambiental que faltan sean de mejor calidad que los ya realizados, y otras de fondo, como las mencionadas antes, a las que deben añadirse la necesidad de hacer cambios estructurales en la legislación y en la institucionalidad peruana sobre medio ambiente, en particular sobre licenciamiento ambiental. Los bancos multilaterales de desarrollo han demostrado poca eficiencia en sus discusiones con el gobierno peruano en relación al tema ambiental, por lo que resulta indispensable la adopción de medidas concretas al respecto y, en el caso específico de la CAF, debe prepararse a ejercer una supervisión muy severa sobre esta obra.
        La sociedad civil organizada peruana y regional, a través del Grupo de Trabajo de la Sociedad Civil Peruana (GTSCP) y de la agrupación Madre de Dios, Acre, Pando (MAP), han realizado un excelente trabajo con relación al proyecto de la Interoceánica, pero deben prepararse para continuar el esfuerzo con igual o mayor intensidad.

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(*) Las opiniones contenidas en este estudio son de exclusiva responsabilidad del autor y no reflejan necesariamente las del Bank Information Center